WTO 原則下發達國家畜牧業補貼經驗與中國生豬補貼政策研究

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    摘要：在新的貿易體制下，發達國家對畜牧業補貼的重點和方式有所改變，但數量并沒有實質性的削減。中國是生豬生產和消費大國，中國生豬產業的一系列問題需要國家持續地對生豬產業進行補貼。本文通過分析WTO 農業補貼原則和借鑒發達國家畜牧業補貼經驗，認為中國的生豬補貼政策完全符合WTO 原則，政府還應該加強生豬產業基礎設施投入，實行“綠箱”為主的生豬產業補貼等，以促進生豬產業發展。

　　關鍵詞：WTO 原則；發達國家畜牧業補貼；生豬補貼政策

　　

    一、引言

　　為了維持動物性食物( 肉、禽、奶) 等產品的較低生產價格，促進本國畜牧業的發展，國外發達國家普遍采取了各種的補貼政策。二戰后，動物性食物在發達國家的消費呈現指數化增長，而這些食物的價格低廉，甚至低于需要較少能量和勞動力的蔬菜類產品。發達國家通過畜牧業的補貼，增強本國畜產品的生產能力和國際競爭能力，但同時也造成了一系列的世界貿易爭端。以生豬及制品為例，2004 年美國生豬養殖協會曾訴加拿大生豬補貼違反美國法律和國際貿易協定。2008 年美國政府向WTO 指責中國政府的生豬補貼政策，要求中國政策公布生豬補貼細節等。

　　“豬糧”安天下，中國生豬產業的健康穩定發展對中國的經濟安全意義重大，但中國生豬產業存在不穩定因素，制約生豬產業的進一步發展。2007 年7月，國務院印發《關于促進生豬生產發展穩定市場供應的意見》，啟動和實施了“能繁母豬”補貼、保險、良種繁育體系建設、標準化規模養殖扶持、調出大縣獎勵等一系列政策措施。隨著中國經濟的發展，人民生活水平的提高，生豬補貼政策要有長遠機制，才能穩持和促進中國生豬產業的健康穩定。

　　中國加入WTO 后，各項農業政策的制訂都須在農業框架下操作，我國的生豬補貼政策也要積極履行中國農業補貼的承諾，利用WTO 所賦予義務，積極推進我國生豬補貼政策的同時，避免一些不必要的貿易爭端，以后的相關貿易談判中占據有利的地位。

　　二、WTO 農業補貼原則及國外生豬補貼經驗

　　( 一) WTO 有關農業補貼的原則

　　世貿組織《農業協議》共有13 個部分、21 個條款和5 個附件。其主要內容包括四個方面，即市場準入條款、國內支持條款、出口補貼條款、衛生和動植物檢疫措施條款。在國內支持條款中，涉及到了有關“綠箱”和“黃箱”等政策措施。在WTO 《農業協議》框架下，“綠箱”補貼措施指政府對農業部門的投資或支持( Support) ，由于其中大部分是對科技、水利、環保等方面的投資，不會對農產品價格產生顯著性的扭曲，任何國家均可免除消減義務。“黃箱”補貼措施指那些會對農產品價格和貿易產生明顯扭曲，如對糧食等農產品提供的價格、出口或其他形式的補貼等。農業協議規定了農業補貼的“微量允許”，按發達國家和發展中國家兩種情況區別對待。“藍箱” ( Blue box) 是在“黃箱”政策向“綠箱”政策調整過渡階段中，在限產計劃下對農業的一種直接支付，一般是將某種農產品的種植面積或者牲畜的數量限制在一定的范圍內，對規定的面積和數量給予一定的補貼。其對生產和貿易的扭曲作用有限，不計入AMS，因而免于消減承諾。所謂微量許可( Dmeinimis)，是指如果國內支持量很少，則不需要納入計算和削減。微量許可按支持量占農業總產值的比例確定，發達國家為5%，發展中國家為10%。

　　( 二) 國外發達國家生豬補貼的經驗借鑒

　　巨額補貼使發達國家畜牧產品極大豐富，價格極其低廉，也成為畜產品的主要出口國。以生豬市場為例，歐盟、美國、加拿大是世界前三位的生豬出口國。近年來，隨著各國對農業政策的反思，及不斷變化的世界貿易條件，各國逐漸改變了補貼重點及方式，但對畜牧補貼的總量并沒有削減多少。各發達國家生豬補貼政策從以前的“黃箱”補貼轉向以“綠箱政策”補貼為主，主要有以下幾個方面的特點。

　　1. 重視畜牧業的基礎性投入，維持生態平穩。畜牧業的發展需要一定的資源作保障，不能無限制地開發和利用。發達國家特別重視對畜牧業的基礎性投入，并且這些補貼，可以作為農業資源儲備的“綠箱”補貼，不需要進行削減( 李凱年，逮德山，2008) 。例如美國草場資源的保護措施，包括幫助作物和畜牧生產者改善環境的環境質量激勵計劃，保留政府承擔75% 的環境保護費用分攤支付。為保護和改善私人牧場，還出臺了草地儲備計劃，通過長期合同等不同形式幫助土地所有者恢復草地，政府對恢復草地費用的分攤率高達75% － 90%；歐盟鼓勵降低單位面積的載畜量，并且實行粗放式經營的補貼等。以補償畜牧農場因粗放化經營導致的經濟損失。2000年期間，如果畜牧農場的牲畜存欄密度( 即每公頃飼料地負擔的大牲畜單位) 等于或小于1. 4 個大牲畜單位( 即≤1. 4GVE/公頃飼料地) ，就可以申請粗放化經營補貼。這些措施都有效地保護了自然資源，防止了過度的放牧和開發，促進了可持續發展。

　　各國還非常重視畜牧業發展過程中的污染防治，這些也屬于農業環境保護的“綠箱”補貼。例如美國制訂了嚴格的《凈水法案》，及時處理工業化養殖中所造成的各項污染，要求規模化養殖廠要有全面的廢料處理計劃及存儲設施。歐盟的農場以家庭農場為主，歐盟制訂嚴格的標準幫助農戶來保護農場環境和食品安全的措施。國外發達國家還特別重視畜牧科技的支持、對農場主、農戶及雇工提供各種的援助，培訓、教育。這些都屬于公共基金或財政開支所提拱的一般性農業生產服務的“綠箱”補貼。

　　2. 增加農戶收入支持政策，減少生產的風險。為了減少對生產的控制和由補貼所造成的扭曲，符合WTO 農產品補貼原則，發達國家逐漸改變了以往的補貼方式，以農戶收入的補貼為主來逐漸代替生產性的補貼，即不掛鉤的直接援助，增加直接支付比例。例如美國對畜牧業提供了大量的收入支持政策，主要包括：牛奶收入損失合同項目( Milk Income Loss Contract Program) 當牛奶的價格低于標準時向牛奶生產者提供財政補償來保證和維持牛奶生產者的穩定收入，減少市場風險。牲畜補償項目( Livestock Compensation Program，LCP) 是旨在對那些由自然災害導致畜產品( 牛、綿羊、山羊和水牛) 損失的生產者一種直接補償。家畜援助項目( Livestock Assistance Program，LAP) 是指由于干旱、高溫、疾病、蟲害、洪水、火災、颶風、地震、嚴重暴風雪或其他災害等造成損失的家畜( 公牛、乳牛、山羊、豬、馬) 生產者提供補償的措施。歐盟建立農場收入支付體系，以保證農民的收入和生活水平。加拿大的收入穩定計劃，都是以穩持農戶或養殖戶的凈收益為目標。加拿大農業收入穩定計劃( CAIS) 可以由農業生產者自由參與，也可互相參與。CAIS 計劃集穩定農場收入和災害保護于一體。該計劃以穩定農場經營凈收益、提高農業風險管理能力為主要目標，通過農戶存款從而平衡年際間收入和政府轉移支付兩種形式共同開展，農產品保險針對農業生產經營主體特定農產品品種因事先規定的風險事故發生所導致的收入降低而展開的收入補償活動。在2004 年，大約有57% 的各種類型的農場參與了CAIS，有近70% 的生豬養殖戶場參與了CAIS，研究表明市場化程度越高的農場、文化程度越高的農場主參與比例越高。

　　畜牧業生產具有較長的生命周期，產品的存儲成本較高，因此自然風險及市場風險都會較大。國外發達國家都很重視對畜牧業生產的風險防范，并且對不同層次的農場實行分層保障機制滿足不同風險偏好主體的需求。

　　3. 生產要素補貼政策降低畜產品生產成本。美國、加拿大等發達國家畜牧業發達的一個重要原因還在于豐富、優越的自然環境。美國和加拿大幅員遼闊，玉米、大豆產量豐富，并且享有政府大量的補貼。美國的60% 玉米和47% 大豆作為飼料用于美國國內的畜牧業，飼料補貼使得畜牧業生產的成本大幅度下降，對生豬生產者來講，飼料節省了15% 的成本。以控制了生豬產量的“半壁”江山前四大公司為例，在1997－2005 年間因飼料補貼而節省的飼料費達42. 84 億美元，其中占市場份額30% 的Smithfield公司在1997－2005 年間總節省飼料成本25. 4 億美元，平均每年節省成本2. 84 億元( Elanor Starmer and Timothy，2007 ) 。加拿大“西部谷物法”的廢除，廢除糧食運輸的補貼，從而使更多的糧食保存在當地，促進了生豬等食品加工業的發展。

　　所以，國外畜牧業的快速發展很大保障就是豐富的糧食作為飼料，大大降低了畜牧業生產成本。

　　4. 將嚴格的食品監管和補貼相結合。發達國家特別注重對食品質量的檢測和監管，將畜牧業補貼政策同實行了一系列的標準化生產的制度相結合。例如歐盟制訂了一系列保證動物和植物安全的標準，控制化肥、農藥的使用和食物上的殘留，接受補貼的農戶必須按照標準提供一定質量條件的產品。歐盟還實行牛肉等的身份確認系統和標簽制度，確保從零售貨價上的食品可追溯到生產農場。另外還符合條件的農戶優先獲得金融支持為手段刺激農場主提高產品質量等。

　　三、WTO 下中國生豬補貼政策分析

　　我國是生豬生產和消費大國，生豬產業鏈較長，生豬生產的發展不僅涉及1 萬億產值的本行業的發展，也會影響到相互關聯產業的發展及穩定。但我國生豬產業發展極其不穩定具體表現在：產量和價格波動劇烈，影響了我國居民消費，損害了廣大養殖戶的利益，也不利于生豬產業的健康發展；生豬產業生產效率不高，且區域發展不平衡( 譚瑩，2010) 。生豬技術效率不高，例如評定母豬繁殖率指標的每頭母豬年提供斷奶仔豬，我國僅17 頭，美國20 頭，巴西25. 96 頭，日本24. 92 頭等( 李和國，2009) ；我國生豬產業疫病風險大，防疫形勢比較嚴峻。從最近全球的疫病爆發特點看，傳播快，感染率高成為我國疫病的主要特點，例如2009 年在北美爆發的豬流感，也在我國境內傳播。另外，口蹄疫、藍耳病、高熱病等也出現高發態勢; 規模化養殖中的生豬產業可持續發展問題。具體表現在生豬養殖過程中排放的糞尿及有害氣體引起嚴重的大氣、水域、土壤污染及生豬糞便所攜帶的病原微生物及其耐藥性所引發的一系列人畜健康問題。我國生豬產業對經濟安全的特殊性及存在的一系列問題，我國政策有必要對生豬產業進行補貼，以降低生豬生產成本，提高產量，從而降低豬肉價格。

　　(一) 中國在農業補貼下的承諾

　　中國在加入WTO 的談判中，做出關于農業補貼承諾是：( 1) 中國不對農產品的出口進行任何補貼；( 2 ) 在國內支持方面，中國的微量許可水平為8. 5%； ( 3) 中國在超過微量許可水平“黃箱”政策補貼基數為零，即黃箱政策總補貼不能超過8. 5%；( 4) 中國不享受發展中國家的殊減免待遇。

　　同時中國在農業補貼方面可以享受權利： ( 1)“綠箱”政策; ( 2) 不超過8. 5% 微量許可的“黃箱”政策; 〔3) “藍箱”政策。

　　(二) WTO 下生豬補貼政策分析

　　1. 屬于“綠箱”范疇的生豬補貼政策。從我國生豬補貼的性質來看，能繁母豬保險是對涵蓋母豬飼養過程中面臨的主要病害、自然災害和意外事故，由中央財政、地方財政和農民分別負擔，應該屬于收入保險計劃中的自然災害救濟，屬于“綠箱”范疇。

　　疫病防疫補貼、高致病性豬藍耳病的強制撲殺補償應該屬于由公共基金或財政開支所提供的一般性農業生產服務的病蟲害控制及檢驗服務，也應該屬于“綠箱”。

　　生豬的調出大縣獎勵資金遵循“引導生產、多調多獎、直撥到縣、專項使用”的原則，側重用于規模化生豬養殖戶( 場) 豬舍改造、良種引進和糞污處理支出，生豬養殖大戶購買種公豬、母豬、仔豬和飼料等的貸款貼息，以及防疫服務費用支出等，屬于農業基礎設施建設和用于農業環境保護補貼也應該屬于“綠箱”。

　　另外的生豬生產消費監測預警體系、中央地方儲備肉、屠宰環節的病害豬無害化處理補助等都應該屬于農業資源儲備補貼等，也應該屬于“綠箱”。

　　2. 屬于“黃箱”范疇的生豬補貼政策。“能繁”母豬補貼對每頭“能繁母豬”實行100 元補貼，屬于牲畜數量補貼，應該屬于WTO “黃箱”補貼范圍。生豬良種補貼指的是使用良種豬精液開展生豬人工授精對能繁母豬的補貼，應該屬于投入品補貼，應屬于“黃箱”補貼。但按照WTO 的微量允許原則，中國承諾以低于一般發展國家標準的8. 5% 作為限額。陳錫文( 2008) “根據專家們測算，我們現在的補貼水平只占農業總產值的3%，還有5. 5% 的補貼空間”。據此測算，至少還有1885 億元的補貼空間。2007 年是至今國家對生豬生產最為重視的一年，我國財政支出146 億元支持生豬產業發展，其中能繁母豬補貼和保險制度，以及生豬良種補貼，年內財政共支出48. 48 億元，包括中央財政支出24. 4 億元。這部分資金即使全部算入“黃箱”，加上上述的427 億元，總額也不過是583 億元，距離8. 5% 的上限還有一千多億元的距離，加上其他列入“黃箱”的支持，也遠遠達不到微量允許的水平，根本無須刪減。

　　所以我國生豬補貼政策完全屬合WTO 原則，而且還有不少的空間可以利用。2008 美國對WTO 訴中國的生豬補貼政策是不合理的。

　　四、生豬補貼政策的建議

　　為了促進我國生豬安全，及生豬產業的生產穩定發展，我們應該借鑒發達國家有關包括生豬在內畜牧業補貼的經驗，建立和保持生豬補貼政策的長效機制，否則就會影響到該項政策的績效。

　　(一) 加大生豬產業基礎建設、科技推廣及信息傳遞的財政投入

　　生豬產業補貼政策主要是發揮杠桿作用，帶動我國相關投資主體加強生豬基礎設施投入和改造，增加農業資源及生態環境保護投資。我國投資興建了一系列標準化的生豬生產小區，補貼生豬養殖戶興建沼氣池等污染處理系統，這必然會形成示范效應，推進我國生豬生產基礎設施的建設及投入。因此國家應繼續加大對生豬養殖戶基礎設施投資的補貼力度，應該專款專用修建統一的沼氣池和污水處理系統，積極推廣各種生物糞便處理技術。

　　我國應增加生豬生產科技研發和推廣的投入。注重增加生豬生產科研投入、優化投入結構，增加生豬生產技術推廣投入，增加養殖戶技術培訓經費等。通過完善生豬生產服務性補貼，在一定程度上可以規避生豬生產的風險，加強生豬生產的基礎性地位，推動生豬生產科技研發與推廣的財政投入。

　　建立全面的生豬預警體制，完善生豬信息的傳遞系統，增加國家宏觀調控能力。近幾年，隨著通訊技術的飛速發展，網絡、電視、廣播等現代通訊技術也逐漸普及，為我國建立完善的生豬預警體系提供了基礎和條件。除了官方預警體系的建立，還應鼓勵民間各機構建立預警體系，為廣大生豬養殖戶提供養殖技術、價格、疫病防治等一系列服務，以穩定生豬生產。

　　(二) 實行全面的“綠箱”補貼政策

　　應該建立健全生豬生產的一般農業服務體系，如生豬科研、疫病控制、養殖培訓服務、推廣和咨詢服務、檢驗服務，豬肉市場促銷服務、生豬基礎設施建設等、豬肉安全儲備補貼、與生產不掛鉤的收入補貼、自然災害救濟補貼、農業資源儲備補貼、農業環境保護補貼等制度。特別是有計劃地推廣以母豬補貼為主的生豬保險制度，成立政策性保險公司，減少生豬生產風險。還可設置貸款保證基金，對生豬生產進行貼息等政策優惠，同時減免稅收。

　　同時還要將生豬補貼政策同提高生豬質量相結合，要積極參與國際標準化活動，采用國際先進標準來改造傳統農業，按照WTO 協議中關于食品安全和動植物衛生健康標準的協議，積極研究和采用國際標準，特別是FAO/WHO 國際食品法典委員會關于食品的標準、國際獸醫組織關于動物健康的標準、國際植物保護聯盟關于植物健康的標準以及國際標準化組織等方面的標準，提高豬肉產品質量。

　　大力推進“能繁母豬保險”制度。“能繁”母豬保險屬于我國應該大力推行的農業保險業務范疇，在促進穩定的母豬存欄有重要的作用。但我國在能繁母豬保險中也遇到“道德風險”、核實及認定困難、理賠率高、商業保險公司積極性不高等一系列問題。我們應積極總結母豬保險的經驗，并以此為中心，推廣全面的生豬保險制度，減少生豬養殖戶的養殖風險，減少養殖成本，提高養殖積極性。

　　(三) 充分利用微量允許標準，減少“黃箱”的補貼政策

　　充分利用微量標準允許的“黃箱”政策，進行飼料、疫苗、固定資產等生產資料補貼力度。選擇合適的政策，推動生豬疫病防治。

　　“能繁母豬”存欄量決定著生豬供給量的關鍵因素，充足的存欄量能使仔豬存欄的得到迅速的恢復，增加豬肉供應。“能繁母豬”補貼對于保持生豬的供應非常必要，但要選擇適當時期進行補貼。由于“能繁母豬”的市場波動性，養殖戶會根據市場的變化補欄生豬。且“能繁母豬”的認定困難，在實踐操作中存在著人為的不可控因素，例如虛報“能繁母豬”數量等。所以“能繁母豬”補貼政策不易作為一個長期性的政策，可作為臨時性補貼政策，在“能繁母豬”存量下降低于警界線時進行補貼，以彌補養殖戶損失。

　　(四) 適當采取生豬養殖的飼料補貼政策

　　飼料價格的變化對于豬肉的供應也有重要的影響，無論長期還是短期飼料價格的上漲會引起豬肉供給的減少，在短期內的影響還會更大。并且“豬糧比”是豬肉的價格和糧食的價格的比值，是衡量豬肉生產者贏利水平的重要指標。近年來，我國玉米價格持續上漲，增加了生豬養殖成本，挫傷了養殖戶養豬積極性。飼料成本上漲時，會形成一個價格信號，會影響豬肉供給量。

美國生豬產業發展經驗表明，美國生豬產業的壟斷及其發展，在很大的程度上是來源于國家對玉米、大豆等農產品的大幅補貼，使飼料成本大大減少。我國現在也逐步對玉米、大豆等種植業實行補貼，但我國玉米、大豆等種植業產量并不是很高，大豆等還需要大量從國外進口，因此我們對種植業的補貼對降低豬飼料價格的作用不大。目前國家財政力量逐漸增強，為進一步降低生豬養殖成本，我們可以給予養殖戶一定的豬飼料補貼，增加養殖戶經濟收入，從而穩定生豬的供給。   

來源: 《經濟問題探索》2012 年第2 期

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    很多人都在關注畜牧業，也在關注養殖的人